脱贫攻坚社会救助兜底保障政策

一、社会救助兜底保障在脱贫攻坚中的重要作用

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是我们党的重要使命。贯彻落实党的十九大精神，要求我们必须充分认识兜底保障在脱贫攻坚中的重要地位和作用，抓紧补齐政策短板，切实加大财政投入，不断提高兜底能力和兜底水平。
   (一)兜底保障是全面建成小康社会的底线制度安排。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，对兜底保障工作做出系列重大决策部署。2013年11月，习近平总书记在湖南首次提出精准扶贫重要论述，2015年，习近平总书记在贵州调研时最早提出“低保政策兜底一批”的要求；在中央扶贫开发工作会议上，再次强调“社会保障兜底一批”，要求对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，发挥低保兜底作用。总书记强调：“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队”。这就意味着我们要全面建成的小康社会，必须惠及全体人民，每一个贫困人口都不能在小康路上掉队。对于有发展能力的，要采取开发性扶贫措施，通过“造血”实现脱贫；对于完全或部分丧失劳动能力的，则必须采取农村低保等兜底性保障措施，通过“输血”维持其基本生活。
    （二）兜底保障是坚决打赢脱贫攻坚战的最后手段。党的十八大以来，我国脱贫攻坚工作取得举世瞩目的伟大成就。2013至今，全国农村贫困人口年均减少一千多万人，脱贫攻坚工作重视之高前所未有，脱贫攻坚工作改革之深前所未有，脱贫攻坚投入之大前所未有，对脱贫攻坚工作要求之严前所未有，推动脱贫攻坚取得历史性成就、决定性进展，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章。开发性扶贫政策主要针对有劳动能力的贫困人口，随着这部分人口逐步脱贫，其政策边际效应逐步递减。剩余的未脱贫人口相当部分是部分或完全丧失劳动能力的特殊贫困人口，只有通过保障性政策予以兜底，才能确保打赢脱贫攻坚战。
    （三）兜底保障是解决深度贫困问题的必须举措。当前，脱贫攻坚已经进入攻城拔寨的关键期，深度贫困地区、深度贫困人口脱贫成为“最难啃的骨头”，剩下的都是贫中之贫，艰中之艰。习总书记指出，在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众，表现为低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。对于这些特殊人群，只有采取农村低保等政策性兜底保障和慈善等帮扶措施，才能解决他们的特殊困难。距离打赢脱贫攻坚战仅有2年时间，帮助这些特殊人群脱贫已经成为当前工作的重中之重，兜底保障刻不容缓。

二、农村低保政策

社会救助兜底保障最主要的措施就是农村低保，下面我首先给大家讲解下农村低保的政策。

（一）农村低保对象认定标准

1、低保的概念。《社会救助暂行办法》规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。

2、低保的属性。一是国家属性。社会救助是国家社会保障体系的重要组成部分，是一项国家社会保障制度，而低保是国家社会救助制度体系中的基础性制度安排。低保是国家的一项政策，是一种国家行为。二是地方属性。最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布。最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布。三是家庭属性。低保强调以家庭为单位给予低保救助而不是以个人为单位进行救助。

3、概念理解的重点。

①低保以家庭为单位进行保障。在一个家庭中共同生活的成员并不一定都登记在一个户籍本上，低保也不一定严格按一个户籍本上所登记的成员进行保障。例如子女已与父母分户，但仍与父母同住，并且都符合低保条件，可作为一个共同生活的家庭进行低保保障。政策规定共同生活的家庭成员主要是指配偶、父母和未成年子女；已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受本科及其以下学历教育的成年子女；还有其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。政策明确以下两类人员不计入共同生活的家庭成员：连续三年以上（含三年）脱离家庭独立生活的宗教教职人员；在监狱内服刑的人员。（实际工作中，各地还进行了细化明确，例如在强制戒毒场所强制戒毒的人员）

②共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准。家庭收入是指申请家庭所有成员在上一年度内用于最终消费支出和储蓄的全部可支配收入，包括现金和实物收入。家庭人均收入情况是判断救助申请家庭是否符合当地低保条件，应该享受到怎样救助水平的关键因素。

③家庭财产状况符合当地最低生活保障规定。家庭财产是指家庭成员拥有的全部动产和不动产。在2014年市政府公布的《益阳市最低生活保障实施细则》中规定了几类不适合享受低保保障的情形，如家庭有高价值收藏、投资股票等有价证券或者有店铺、经商等投资行为的；拥有机动车辆（残疾人功能性补偿代步机动车辆除外）、高档电器、贵重首饰等非生活必需品，家庭日常生活消费支出明显高于最低生活保障标准的；有多套房产或者提出申请前两年内出售和购置住房或者豪华装修住房的（因拆迁或者棚户区改造购买安置房、经济适用房的除外）等。但不能机械地、简单地判定如果有门面等就不能评低保，现在有政策规定，在核算收入时，对于刚性支出可按规定扣减（举例）。

（二）农村低保对象认定程序

农村低保对象认定有8大程序。包括提出申请、受理申请、入户调查、民主评议、初评结果公示、乡镇审核、家庭经济状况核对、县级审批、审批结果公示等。

低保审核审批程序中的几个关键问题：

1、压实乡镇主体责任。受理申请、入户调查、民主评议、初评结果公示、审核等的主体责任是乡镇，各个环节，都必须由乡镇组织，入户调查、邻里访问、民主评议等程序实际上也是核实救助申请家庭经济状况的手段，一定要有乡镇工作人员的参与，乡镇必须对所有的申请对象100%逐一审核。

2、注重主动发现。部分困难家庭疏于处理人际关系，甚至与邻里之间关系恶劣，邻里之间不一定能如实反映其家庭情况，民主评议也不一定能获得通过，还有部分行动不便、有精神智力障碍的困难家庭无法主动提出申请或没有办理残疾证，各级尤其是驻村干部，要主动发现报告，乡镇要发挥政府职能，将确实困难并符合低保条件的困难家庭纳入低保保障范围。

3、落实红表备案制度。低保政策规定：低保经办人员、村（居）民委员会成员和财政供养人员近亲属享受低保，乡镇（街道）应当进行单独登记，红表备案。这方面曾经出过问题，影响很坏，一定要严格执行。

注释：“低保经办人员”是指涉及具体办理和分管低保受理、审核、审批等事项的县级人民政府民政部门及乡镇（街道）工作人员。“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。

4、落实书面通知制度。对不予批准的救助申请和享受低保后因家庭经济状况好转等原因取消低保的，县级民政部门出具文书，通过乡镇（街道）书面告知申请人或者其代理人并说明理由。这个环节关系到政府部门行政行为手续是否完备，现实工作中做得不是非常好，要请各位督促执行到位。

（三）农村低保对象认定中存在的困难和问题

近几年来，通过不断完善政策制度，科学核实核对家庭经济状况，救助对象的认定精准度有了较大的提高，但也还存在一些困难和问题。概括起来就是“精、准、难、”

1、人均收入难以精准量化。农村居民家庭收入主要包括：种植、养殖带来的实物收入和外出务工或打临工的收入等。其中外出务工或打零工的工资性收入，依赖于申请对象自主申报；从事种植、养殖等农林牧渔业的生产、经营性收入，因其生产、销售数量，销售价格受气候、市场等因素的影响，家庭经营收入难以核实，从而进行精准的量化存在困难。

2、家庭经济状况核对精准度不高。目前，省级居民家庭经济状况核对信息平台共享数据的部门不多，尤其是与收入密切相关的银行、保险等数据信息，受到各种限制，共享、核对难度很大，加之有的部门信息更新不及时，例如李某原是个体户，后不再经营，但他并未办理注销手续，相关部门仍存有他的信息，这些都直接影响了核对结果的精准度。

3、社会信用诚信体系不健全。部分救助申请家庭不讲诚信，不如实反映家庭成员、家庭收入和财产状况，甚至故意隐瞒；享受低保后，因子女就业等原因家庭经济情况好转也不主动报告；更有甚者不尽赡养老人、抚养子女义务；部分群众还存在“等、靠、要、懒、讹”等现象，甚至出现“越穷越光荣”、“争不到低保没本事”等消极思想。因此造成社会不公，群众看法多。

（四）针对问题需加强的几项工作

1、加强入户调查、民主评议等工作程序。正因救助申请家庭经济状况无法做到精准量化，在审核审批低保时，要进行深入细致的入户调查和广泛的民主评议，对救助申请家庭的困难程度和是否符合低保条件作出定量和定性的综合评价，实施精准救助。

给大家举个例子：2018年4月，某县李某向中央第八巡视组反映，自己是重度残疾人，不应该被取消低保。经调查，李某夫妇，李某本人74岁，视力一级残疾，妻子68岁，育有3子1女。李某两老劳动能力尚可，喂有2头猪，养一个小鱼塘，种些小菜，常年居住在一栋老房子里，家具老旧，但在老房子旁边盖有一栋3层小楼。3个儿子家庭情况较好，大儿子从事客运经营；二儿子在公司上班，月收入3200元左右；三儿子从事个体工商，在老家有楼房、门面，县城有商品房，有小车。子女都有赡养能力，但两老觉得自己身体还可以，为减轻子女压力，主动少要赡养费，每年3个儿子每人给400元。去年清理整顿期间，通过调查了解，李某夫妇明显不符合低保条件，被取消低保。李某向巡视组反映情况时，也没有如实说明家庭情况，连自己盖有3层小楼都没说，只说自己住在几十年前建的房子里，家庭生活非常困难，要求县给予照顾。这些情况表明低保审核审批工作中入户调查，邻里访问等环节非常重要，一定要把救助申请家庭的真实情况搞准搞实。

2、加强居民家庭经济状况核对工作。我省于2016年开始启用居民家庭经济状况核对信息平台，目前核对信息平台共享的数据主要有9类，分别为户籍人口、机动车辆、婚姻、财政供养人员、残疾人、城乡医疗保险、企业工商、个体工商和税务登记。虽然数据信息还不全面，但通过这些信息的比对，基本上也能反映出一个家庭经济状况。我市近几年已经搭起了机构、系统，只有数据还需完善。同时，也要充分利用各级纪检监察部门的“互联网+监督”平台，请他们进行事先监督，保证制度正常运行、保证公平公正，同时保护我们的干部。

3、加强公开公示力度。“阳光”是最好的防腐剂。省政府办公厅下发《关于规范村务公开栏工作的通知》，要求将“社会救助”纳入公开事项。我市2017年9月就已部署要求各地将农村低保等社会救助信息推送到同级纪检监察“互联网+监督”平台向社会公开，这项工作已经落实，但还要进一步提高信息准确度。在落实公示公开工作上，还要加强三个方面：一是要完整、真实、准确地公示低保政策、低保审核审批过程和审批结果；二是县级民政部门必须向乡镇（街道）提供加盖公章的低保家庭名单，由乡镇（街道）张贴公示到自然村；三是乡镇（街道）必须将每个村（社区）的入户调查、民主评议和审核结果在村(居)级固定公示栏进行公示。禁止将公示权限下放至村（社区），坚决杜绝“选择性公示”。同时，还要加大对违规审核审批低保、骗保等行为的惩戒力度。

（五）特殊对象纳入低保的问题

《民政部关于印发〈最低生活保障审核审批办法（试行）〉的通知》（民发〔2012〕220号）规定，两类情形可以单独提出申请：一是困难家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人；二是脱离家庭、在宗教场所居住三年以上（含三年）的生活困难的宗教教职人员。

中国残联等7部委《关于加强残疾人社会救助工作的意见》（残联发〔2015〕34号）规定：生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入最低生活保障范围。

《民政部 财政部 国务院扶贫办关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》（民发〔2018〕90号）规定：对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口（不含整户纳入低保范围的贫困人口）,经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。

针对这三个文件的规定，首先，要把握一个总的原则：家庭生活困难。有的残疾人身残志不残，充分发挥聪明才智，保障家庭生活不成问题，甚至还有发家致富的。其次，不要搞平均主义，不能因为是重度残疾人，家庭条件一般般就都纳入低保，一定要通过正常程序，符合当地相关低保政策才可纳入。如：株洲某重度残疾人家庭纳入了低保，后被举报其不符合低保条件。经调查，该残疾人头脑聪明、积极肯干，开了一家网店，年收入能达到10万元以上。

三、农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的问题

（一）制度与政策的异同点。制度与政策内涵不同但目标指向存在一致性。目标指向一致是指保障对象都是困难群众。制度通常是指社会制度，按照性质和范围总体可分为根本制度、基本制度与具体规章制度三个层次，低保制度属于基本制度中的社会保障制度，是国家、政府必须长期执行的。几乎所有国家都有不同程度的社会保障制度。而政策是国家、政党在一定历史时期内应达到的奋斗目标，遵行的行动原则，完成的明确任务，实行的工作方式，采取的一般步骤和具体措施。扶贫开发政策就是国家在2020年前要实现的目标，精准扶贫、精准脱贫就是任务、方式和措施。

（二）有效衔接总体要求和重点任务。

《国务院办公厅转发民政部等部门关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》（国办发〔2016〕70号）明确：

1、衔接目标。充分发挥农村低保制度在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。

2、衔接基本原则。①坚持应扶尽扶：精准识别农村贫困人口，将符合条件的农村低保对象全部纳入建档立卡范围，给予政策扶持，帮助其脱贫增收；②坚持应保尽保：及时将符合条件的建档立卡贫困户全部纳入农村低保范围，保障其基本生活；③坚持动态管理：应进则进、应退则退；④坚持资源统筹：统筹各类救助、扶贫资源，形成脱贫攻坚合力，实现对农村贫困人口的全面扶持。

3、重点任务。①加强政策衔接：符合条件的相互纳入，加以保障和帮扶。②加强对象衔接：完善低保家庭贫困状况评估指标体系，以家庭收入、财产为主要指标，适当考虑刚性支出因素；完善低保和建档立卡贫困人口经济状况核查机制，明确核算范围和计算方法；③加强标准衔接：低保标准达到或高于扶贫标准；④加强信息比对：民政和扶贫部门要经常性或定期开展信息比对，及时通报纳入和退出对象情况。

5、确保依法行政。在推进两项政策制度衔接中，要充分发挥农村低保制度在脱贫攻坚中的兜底保障作用，同时，要注意坚持依法行政、保持农村低保政策的连续性。

（三）衔接过程中出现的模糊概念与偏差。

2016年9月，国务院办公厅转发民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，2017年9月，民政部和国务院扶贫办又下发《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》。主要根据国务院和民政部、扶贫办这两份文件正确理解低保与扶贫的衔接问题。

1、“两线合一”和片面强调建档立卡贫困人口和农村低保对象重合。

2016年曾有提 “两线合一”，主要是当时有许多地方的低保标准低于扶贫标准，为充分发挥低保在扶贫攻坚中的兜底作用，需要把低保标准提高到与扶贫标准一个水平，提出了“两线合一”。2017年以来，在市委市政府和县市区政府的共同努力下，低保标准大幅提高，全市所有县市区低保标准均达到了扶贫标准，有许多经济发达的地方，低保标准已超过扶贫标准，再提“两线合一”不准确。低保标准的制定要综合考虑维持困难群众基本生活、当地物价水平、财政保障能力、低保城乡统筹等因素，既要保证农村低保标准动态、稳定地高于国家扶贫标准，也要从当地实际出发，避免增幅过高不可持续。

农村低保对象和建档立卡贫困人口在资格条件、认定标准、收入计算等方面存在差异，要实事求是，不能片面要求提高或降低两类对象重合比例。一是农村低保制度着重解决困难群众吃穿“两不愁”，保障其基本生活，并未综合考虑义务教育、基本医疗、安全住房“三保障”；二是认定农村低保对象时，强调赡养、抚养义务，并且国家政策规定，“十三五”期间，在农村低保和扶贫对象认定时，中央确定的农村居民基本养老保险基础养老金暂不计入家庭收入；三是低保政策规定家庭困难的重度残疾人、重病人员和生活困难的宗教教职人员可以单独纳入低保；

建档立卡贫困人口和农村低保对象的重合，总的来讲就是“符合条件，互相纳入”。对符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围，并按照家庭人均收入低于当地低保标准的差额发放低保金。对符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并针对不同致贫原因予以精准帮扶。但要注意一点，特困供养人员和兜底保障对象要全部纳入建档立卡范围。

2、将脱贫摘帽时允许存在的贫困发生率2%绑架农村低保覆盖面。

一是概念不同。贫困县脱贫摘帽时允许存在的综合贫困发生率是指建档立卡未脱贫人口、错退人口和漏评人口三项之和占当地农村人口的比例。农村低保覆盖面是指享受农村低保政策的人口占当地农村人口的比例。二是目标不同。低保制度与扶贫政策的政策目标是不同的，低保的政策目标是长期保障社会最困难人群的基本生活，而脱贫攻坚的目标是在一定的时间内完成中央部署的脱贫任务；低保将从保障绝对贫困向保障相对贫困转变，脱贫攻坚是要消灭绝对贫困。所以，不应将贫困县“摘帽”时允许存在的贫困发生率2%视为脱贫之后的农村低保覆盖面，更不应将农村低保覆盖面硬性降低到2%。农村低保覆盖面应当与当地经济社会发展水平相适应，使困难群众的基本生活得到切实保障。    

贫困县摘帽后，低保严格按照低保制度运行，低保覆盖面与当地经济社会发展水平相适应，不断动态调整，覆盖面是多少就多少，超过2%是有可能的，同时也是可以的，低保覆盖面不受贫困发生率制约。还要强调一点，低保对象不能由上而下分配指标，只能由下而上按政策规定的标准和程序进行审核审批，是多少就是多少。

重点强调：脱贫与脱保既有联系又要区别对待。在贫困县脱贫摘帽当年，获得低保金后家庭收入水平已超过扶贫标准且已解决“三保障”问题的农村低保对象，可以脱贫，但继续享受低保政策，“脱贫不脱保”；对于家庭收入水平已超过扶贫标准但仍低于低保标准的，如无其他“三保障”的问题，可以脱贫，但继续享受低保政策， “脱贫不脱保”；家庭自主收入水平已超低保标准的，应退出低保。

根据目前国家的政策和省厅与省扶贫办衔接：在贫困县脱贫摘帽之前，为了防止将贫困人口纳入低保一兜了之的做法，农村低保对象（含兜底保障对象）在获得低保金后家庭收入达到扶贫标准暂时不予脱贫。但是，在贫困县脱贫摘帽当年，允许获得低保金后家庭收入超过扶贫标准，又解决了“三保障”问题的农村低保对象（含兜底保障对象）脱贫。

3、视低保（兜底）对象为脱贫攻坚考核评估时的烫手的山竽。

有的地方误把低保（兜底）对象当作烫手的山竽，想方设法减少低保对象，这种做法大错特错，事实恰恰相反。2017年9月印发的《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》中明确：

一是在考核评估建档立卡的“漏评”对象时，“档”外的农村低保对象、特困人员除存在义务教育、基本医疗、安全住房“三保障”问题外，不应作为“漏评”对象。

二是在考核评估建档立卡的“错评”对象时，因获得低保金后家庭收入超过扶贫标准但存“三保障”问题的农村低保对象、特困人员，不应作为“错评”对象。

这样的政策实为脱贫考核评估解套。

小结：

一是农村低保制度与扶贫开发政策即有联系更有区别。有联系是指两者均指向“困难群众”，目标都是解困脱贫。区别是两者实施的时间不同（低保是长期的制度，扶贫政策是短期的政策）、保障范围不同（低保是保基本生活，扶贫是保两不愁三保障）、认定标准不同（低保是等于或高于扶贫标准，扶贫是现行扶贫标准）、对象不同（低保是基本生活有困难的对象，扶贫是两愁三保障有问题的对象）。

二是要充分发挥农村低保制度在打赢脱贫攻坚战中的兜底作用。将完全丧失和部分丧失劳动能力且无法通过产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困人口纳入低保范围，实行政策性兜底保障，实现应兜尽兜。

三是要充分发挥扶贫开发政策对农村低保对象的帮扶作用。对符合建档立卡贫困人口标准的农村低保对象有针对性帮扶，解决“三保障”和就业、产业扶持，增加低保对象收入，实现应扶尽扶。

四是实现精准差额救助。强化精准识别、精准认定、精准救助、精准脱贫、精准退出，实行动态管理，实现应保尽保、应退尽退、应扶尽扶、应脱尽脱。

四、社会救助兜底保障政策

根据《民政部 财政部 国务院扶贫办关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》（民发〔2018〕90号），省民政厅等8部门《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》，11月，市民政局、市教育局、市财政局、市人社局、市住建局、市卫计委、市扶贫办、市残联8部门联合下发《关于在脱贫攻坚三年行动或切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》（益民发【2018】32号）。

（一）社会救助兜底保障对象的概念。根据民发〔2018〕90号和湘民发〔2018〕38号文件规定，将完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困人口全部纳入低保范围并认定为社会救助兜底保障对象。简单的讲，既是建档立卡对象又是低保对象、特困人员的就是社会救助兜底保障对象。

（二）社会救助兜底保障对象的分类。把社会救助兜底保障对象分为三类。①完全丧失劳动能力、家庭无经济收入且无法通过产业就业帮扶脱贫的，认定为社会救助兜底保障一类对象，按低保标准全额发放低保金。②将部分丧失劳动能力、家庭有一定经济收入且无法依靠产业就业帮扶脱贫的，认定为社会救助兜底保障二类对象，按低保标准差额发放低保金。③将一段时间内有可能依靠产业就业帮扶脱贫的，认定为社会救助兜底保障三类对象。如一家三口人，父母都是残疾人，小孩即将大学毕业，如果大学毕业了，找到了一份5000元的工作，那这个家庭就是一段时间内可能通过就业脱贫的对象。需要重点注意,社会救助兜底保障对象界定上，新《实施方案》与2016年《实施方案》的衔接问题。根据国家政策文件规定，建档立卡贫困对象中完全丧失和部分丧失劳动能力且无法依靠或一段时期内无法依靠产业就业帮扶脱贫的低保对象（注意不是所有低保对象）都是社会救助兜底保障对象。2016年，由于我们政策理解和基层操作偏紧，主要是把完全丧失劳动能力、没有或者基本没有经济收入且无法依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困对象中的低保对象认定为社会保障兜底对象，而将部分丧失劳动能力、有一定经济收入、一段时间内有可能依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困对象中的低保对象认定为了一般社会救助保障对象。

重点把握以下几个方面：①建档立卡的低保对象、特困人员只能认定为三类中的其中一类，不能既认定为一类又认定为二类或三类。②首先对第三类对象进行认定。因第三类对象有可能是全额兜底，也有可能是差额兜底，应从档内所有低保对象中找出一段时间内有可能通过产业就业帮扶脱贫的对象认定为第三类对象，然后再把剩下的认定为第一类和第二类，可以确保对象分类不重复。③未脱贫对象中，重病重残是以单人户新纳入低保，说明家庭还有其他劳动力，有一定收入，且整户纳入不符合条件，档内新增的重残、重病单人保原则上不得认定为一类对象，可视情认定为二类或三类对象。④如果当地救助水平已达到省定的要求，对于认定的社会救助兜底保障对象救助水平原则上按原先的保障不变。

（三）关于重残、重病患者单独纳入低保。《实施方案》规定，对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口（不含整户纳入低保范围的贫困人口）,经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。需要重点注意和把握的有三个方面。一是要同时具备三个条件：①属于未脱贫建档立卡贫困家庭；②属于残联部门认定发证的重度残疾人或享受重特大疾病医疗救助的对象；③完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力需家庭供养且无法单独立户的对象。二是重残、重病人员所在家庭已经整户纳入低保的不再重新单独纳入。三是享受重特大疾病医疗救助的具体病种范围。是指《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作意见的通知》（国办发〔2015〕30号）和省民政厅等5部门《关于贯彻落实国办发〔2015〕30号文件　进一步做好全省医疗救助工作的通知》（湘民发〔2015〕25号）规定的9种重特大疾病住院医疗救助病种。

（四）关于建立支出型贫困救助制度。《实施方案》明确在低保审核审批核算家庭收入时，可同时考虑因重残、重病、教育等刚性支出，并给予适当扣减。具体规定：①对家庭成员因重残、重病等增加刚性支出，在本年度内个人负担的合规医疗费用，累计超过上年度家庭年收入2倍以上的，可适当扣减。②对家庭成员因普通高中教育、中等职业教育、高等教育等全日制学历教育，在本年度内刚性支出超过上年度家庭年收入2倍以上的，可适当扣减。③考虑贫困家庭必要的就业成本，在核算家庭收入时可适当扣减。需要重点注意和把握的有三个方面：一是刚性支出的定性。医疗支出必须是个人负担的合规医疗费用，教育支出必须是全日制学历教育。二是必要的就业成本。是指就业培训费用、到外地打工的基本生活成本等。三是具体扣减比例和程序。因地区差异、个体差异问题，由各地制定具体扣减办法。

（五）关于建立低保渐退机制。为进一步加强农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，实现贫困人口稳定脱贫，《实施方案》明确建立低保渐退机制。需要重点注意和把握三个方面：一是市、县民政、扶贫等相关部门要根据本地实际情况制定具体办法，明确退出条件、程序。二是民政、扶贫部门要及时共享贫困人口脱贫对象数据。三是民政、扶贫部门要建立享受低保的脱贫人口家庭经济状况定期核算评估机制。

（六）关于落实特困人员救助供养制度。需要重点注意和把握的有三个方面。一是要及时将符合条件的对象纳入供养范围。特别是法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人要及时认定纳入。二是要按照民政部和省厅要求（重点是到2020年失能半失能特困人员集中供养率达到50%以上的考核指标要求），尽快制定区域性（中心）敬老院和敬老院护理区改造三年规划，提前为下一年度做好项目储备（必须要有立项、可行性论证、初步设计等省厅要求的资料）。三是要争取地方党委政府将敬老院明确为公益性事业单位，安排3－5名管理人员编制，并通过争取公益性岗位、政府购买服务、统筹使用特困人员护理照料费，公开培训招考满足需要的专业护理服务人员。四是没有纳入建档立卡的，分散供养的特困人员如果有安全住房问题，就存在漏评贫困户的可能。要再进一步核实统计没有安全住房的人数，向政府汇报，向同级扶贫部门正式发函，建议纳入建档立卡，如果纳不进，请扶贫部门协调住建部门解决这部分人的安全住房问题。

（七）关于建立帮扶机制。《实施方案》要求建立社会救助兜底保障对象帮扶机制，切实解决其生活、生产等方面的困难。需要重点注意和把握的有三个方面：一是在扶贫部门已有帮扶措施的基础上进一步完善。二是要突出重点对象，主要是丧失劳动能力的对象和失能半失能的农村特困人员。三是每年要对帮扶工作成效至少开展一次评估。

实际操作中两个具体的问题：

一是符合低保条件但民主评议通不过怎么办。民主评议是低保的一个必经程序，但民主评议结果只是低保审核审批的参考依据，审核的主体在乡镇，审批的主体在县民政局。乡镇和驻村干部要做好参与民主评议的党员、村民小组代表及群众代表的思想工作，讲清道理，争取评议通过。同时乡镇党委政府要充分发挥低保审核的主体责任，把生活确实困难，确实符合低保条件的困难群众纳入低保范围。

二是符合重度残疾人条件但没有办证的问题。请残联牵头，协调扶贫、卫计、民政等部门联合上门核实情况，主动为无法办理残疾证的人员办理残疾证或者出具联合认定证明。

五、下步主要工作

（一）抓好重点民生实事。今年省政府已将“提高农村低保标准和救助水平”列入2019年重点民生实事。提高农村低保标准和救助水平，是确保社会救助兜底保障对象“两不愁”的基础和关键，是完成社会救助兜底保障任务的重要举措。要认真贯彻落实省委省政府的决策部署，主动对标，制定实施方案，严密部署，足额配套资金，圆满完成重点民生实事项目。

（二）进一步细化政策措施。各区县市要根据《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》要求，进一步细化重病患者单独纳入低保和刚性支出扣减办法，明确低保渐退期限和帮扶具体措施，并按程序将符合条件的贫困对象全部纳入低保，实现“应保尽保、应兜尽兜”。

（三）进一步做好认定、分类、标识。要根据扶贫信息系统贫困人口调整情况和低保进出情况， 实时把建档立卡贫困人口中的低保对象、特困人员认定为社会救助兜底保障对象，做到认定精准。要进一步按照家庭收入、劳动能力等情况，对兜底对象精准分类，并完善兜底对象档案管理，实现“一户一档”，明确帮扶部门、帮扶责任人、帮扶内容，实现精准管理。要把认定和分类情况及时录入社会救助信息管理系统，便于数据统计和管理。

（四）进一步抓好分类帮扶。要认真学习习近平总书记关于精准扶贫重要思想，按照“六个精准”要求，深入开展调查研究，全面掌握兜底对象致贫原因、主要困难、实际需求，因户施策、因人施策。对兜底保障一类对象，按低保标准全额发放低保金，对二类和三类保障对象，按低保标准差额发放低保，解决“两不愁”问题。协同扶贫部门，将兜底保障对象中存在“三保障”问题的名单，分送相关部门，由教育、卫健、人社、住建部门分类解决“三保障”问题。指导各地以村（居）为基础建立生活帮扶机制，发动村支两委干部、党员对失能兜底保障对象实行生活帮扶，鼓励和引导社会组织、志愿者、爱心人士与兜底保障对象结对帮扶，大力提倡邻里互助，统合解决失能兜底保障对象日常生活照料问题。

（五）进一步抓好专项治理。2018年，民政部在全国部署持续开展农村低保专项治理。要严格按照民政部和省厅的统一部署要求，扎实开展城乡低保专项治理，严肃查处群众身边的腐败问题，做到阳光施保、廉洁施保、高效施保，不断提高困难群众的满意度和获得感。

（六）建立社会救助兜底保障长效机制。省级层面会继续制定下发兜底对象救助和帮扶指导意见，县里要细化制定具体帮扶政策和措施，根据兜底对象致贫原因和存在的主要困难问题，明确相应的帮扶牵头部门和配合部门、帮扶责任人、帮扶内容，确保2020年脱贫攻坚总体任务完成后，兜底对象能够持续解决好“两不愁、三保障”问题，做到“兜得住、兜得牢”。

（七）探索建立低收入家庭救助制度。目前，因残、因病、因教育等刚性支出，造成贫困对象较多，这部分与低保、建档立卡对象实际困难相差不大，属贫困边缘群体，虽然通过临时救助、医疗救助等进行保障，但救助水平很低，还难解决根本问题。建议加强对低收入家庭群体救助帮扶对象的研究，建立“大救助”机制，重点明确低收入家庭群体界定、收入测算比对，制定和完善医疗、教育、就业、住房、助残等专项救助制度，明确救助条件、程序、标准等，多层次精准解决群众困难，实现各类专项救助与低保政策松绑，让低保政策回归保障“两不愁”的底线目标。