“十四五”时期，是国家实现全面小康后开启社会主义现代化建设的第一个五年规划。根据沅江经济、社会、环境发展对于国土空间开发利用的需求，按照高质量发展要求，制定沅江市“十四五”国土空间开发利用规划。

一、“十三五”国土空间开发利用情况

全市土地总面积20.12万公顷，2020年农用地9.89万公顷（其中耕地5.83万公顷），建设用地1.22万公顷，未利用土地9.01万公顷，分别占全市土地总面积的49.1%、6.1%、44.8%。“十三五”国土空间开发利用得到了长足发展。

（一）土地开发利用卓有成效。“十三五”期间，相继出台《沅江市城市规划区集体土地上房屋拆迁安置实施方案》、《沅江市农村宅基地管理暂行办法》、《沅江市征地拆迁补偿安置工作制度》等规范性文件，完善城镇低效用地再开发政策，清理经省人民政府批准农用地转用和土地征收尚未实施征地，或虽已征地但未供地、未使用的土地。推进建设用地审批制度改革，紧紧围绕“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的总体要求，加强土地利用宏观调控，调整和优化土地利用结构和布局，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，重视生态保护，加强环境协调建设，促进了全市经济社会健康稳定发展。耕地保有量58034公顷；自然保护区面积770平方公里，占国土面积16.2%；湿地面积971.66平方公里，占国土面积48.28%；全市主体功能被规划成为省级重点生态功能区。

1、耕地保护成效显著。2020年全市耕地面积58034公顷，基本农田保护面积50065.5公顷，比2015年分别增加90.76公顷、229.5公顷。为了保护现有耕地和基本农田面积，一是全市建立健全了耕地保护责任体系。市、乡镇、村一把手层层签订责任书，将耕地保护纳入各级政府绩效考评重要内容。二是严格落实了占补平衡和先补后占制度。按照占补平衡和先补后占制度，推进建设用地审批制度改革，确保建设用地占补平衡。三是开展永久基本农田储备区划定工作，划定面积30750亩。对全市2009-2017的122个补充耕地项目进行核查，大部分补充耕地项目已达到新增耕地面积要求。

2、用地需求全面保障。“十三五”期间，全市共争取国家和省、市批准建设用地890.89公顷，确保了全市交通、水利、能源、城镇等重大基础设施项目用地；保证了高新区和船舶制造产业园区承接产业转移、招商引资等项目用地；保证了教育、卫生、廉租房、公租房、污水处理等民生工程项目用地，加快了全市新型城镇化和新型工业化的建设进程。一是有保有压，全力报批土地。五年共完成农用地转用和土地征收面积2916.6亩。二是依法依规，积极供应土地。五年招拍挂土地81宗，处置面积2522亩；协议出让土地196宗，出让面积116亩；划拨土地37宗，面积366亩；办理房改房上市交易449宗，出让面积54亩。三是加快推进征拆安工作，推进项目顺利落地。“十三五”期间，完成国省公路干线、中联重科专汽园、公安局强戒中心、芙蓉（太白）学校、乡镇污水处理厂等项目的征地拆迁工作。四是做好土地收储工作。五年办理省厅转批入库的土地98宗，面积323.8837公顷；收回土地入库35宗，面积98.5496公顷；收购土地16宗，面积18.64公顷，以确保我市建设项目用地和储备土地的需要。办理土地出库手续75宗，面积157.4576公顷。

3、土地整理与开发有序推进。“十三五”期间，实施土地开发整理复垦11153.1公顷，新增耕地773.74公顷。其中耕地整理451.31公顷；土地复垦492.66公顷；土地开发731.75公顷，新增耕地625.28公顷。实施“旱改水”项目面积7065.89公顷，新增耕地指标145.83公顷。实施高标准农田建设项目面积2411.49公顷，新增耕地指标2.63公顷。

（二）矿产资源管理进一步规范。我市矿产资源非常稀缺，现已查明的矿种只有砂石和粘土两种，为了确保矿产资源的有序开采，市政府专门成立了砂石管理办公室，市自然资源局成立专门矿产管理机构，建立健全了矿产管理办法，对非法采矿进行了重点整治，使矿产管理步入了法制化的轨道。大力实施污染防治攻坚战，全面规范河道砂石开采，强力整治非法砂场码头和赤山岛非法采砂取土，砂石无序开采的局面得到有效遏制，24家粘土砖厂依法关停或整改。

（三）城乡规划体系基本形成。完成《沅江市预拌混凝土及预拌砂浆搅拌站选址规划》、《中心城区综合交通体系规划》、《中心城区停车场专项规划》、《沅江农产品批发市场选址论证》、《桔城大道南段调整方案》等规划项目编制和地下管线信息平台建设。抢抓“三条红线”机遇，统筹城乡建设、园区发展、土地利用和生态红线等规划，正在编制《沅江市国土空间开发利用总体规划（2021-2035年）》，逐步推进“多规合一”。因地制宜，科学编制村庄规划，完成60个村庄规划。全面推行《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、规划例会等制度，加强规划管控全覆盖。按照国家统一部署，全面完成了沅江市第三次国土调查工作。

（四）国土执法监管得到加强。一是落实国土执法动态巡查制度，五年来制止土地违法行为50多起；二是对全市2018年771个土地卫片图斑进行内外业调查核实，立案调查处理15宗违法用地图斑；三是开展“大棚房”问题专项清理整治工作，对“大棚房”全部拆除到位。四是开展闲置土地自查清理，全市闲置土地16宗1112.4亩，共盘活10宗858亩，盘活率为62.5%。四是积极开展行政审批项目的清理、复核工作，依法做好行政复议答辩和行政诉讼应诉工作，认真开展土地日宣传周活动，国土法制管理进一步规范化。

（五）不动产登记改革不断深化。一是进一步整合职能。将房地交易、国土权籍、出图落宗、房地一体二级市场交易等职能整合到市不动产登记中心，科学设置办理程序，推进实现“一站式”服务。二是优化服务流程。对外公布42项不动产登记业务办理目录清单、不动产登记“最多跑一次”适用业务目录、申请材料清单、业务流程图、收费标准。取消二手房交易备案、审核，实施登记、交易一体化。三是设立绿色通道。在农商行开通不动产抵押登记便民点，为特殊群众提供上门面签、延时服务、邮寄快递等，沅江市不动产登记中心荣获沅江市“红旗窗口”、益阳市“青年文明号”。

目前，全市土地开发利用面临的困难和问题：一是实施耕地占补平衡，耕地开发项目施工协调、落实种植的难度大；二是建设用地对耕地占补指标的需求量增大，耕地后备资源缺乏；三是土地利用粗放，产出效益较低，集约利用整体水平不高。四是国土执法被动，自然资源部门在执法监察中无强制执行权，永久基本农田和耕地保护工作存在短板。

二、“十四五”国土空间开发利用总体布局

沅江市地处洞庭湖腹地，是长江经济带重要节点城市，是长株潭益城市群重要卫星城市。立足沅江资源禀赋和经济社会发展实际，紧扣新时代自然资源和国土空间开发保护新要求，优化主体功能布局，构建可持续、绿色、生态湖城空间发展新格局。

（一）完善生态功能空间。深化国土空间供给侧结构性改革，坚定不移实施主体功能区战略和制度，加快转变国土空间开发利用方式，提升国土空间品质和利用效率，推动形成绿色发展方式和生活方式，促进经济社会发展更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

（二）优先划定生态保护红线。沅江市湿地众多，境内坐落多座国家级省级自然保护地，生态保护红线总面积72512公顷。科学、合理划定生态保护红线，突出自然保护区核心区保护，改善发展与湿地保护的冲突，对生态功能不造成明显影响的现状建设用地适当调整，严格划定城镇发展、农业生产、生态保护三类空间开发管制边界，并严格落实生态红线分区域分级分类管理制度。

（三）正向优化永久基本农田。建立综合评价体系，对永久基本农田的现状、质量和潜力予以科学评估。对接城镇开发边界划定初步方案，结合永久基本农田评价，提出优化调整方案，合理再分配农业空间与生产生活空间，确保集中连片的高标准基本农田；同时提升永久基本农田的耕地地力条件，实施高标准农田建设工程，增加可持续的优质农产品产量与质量，推进优质粮食工程。结合三调初步成果，确定永久基本农田图斑面积为49769公顷，以此为基础，为未来发展建设预留出空间，同时保证永久基本农田数量不减少、质量不降低。

（四）调整优化自然保护地体系。沅江市部分自然保护地内存在零星细碎图斑、已建合法用地、集中连片耕地等问题，需进一步调整、优化，将自然保护区、森林公园、湿地公园、水源保护地、种质资源保护区纳入自然保护地。

沅江市自然保护地情况统计表

（五）构建“江湖连通”的生态安全格局。制定覆盖全域的环境与生态保护政策，建立城乡一体的片区生态保护机制。依照生态保护的理念，整合沅江市各类要素，根据各个乡镇不同的条件定位和生态基底，制定相应保护政策和制度，实现城乡资源环境优化。保护沅江市河流湖泊水网生态空间格局，严格划定湖泊湿地（水域）、森林公园、湿地公园等自然保护区域，完善城镇发展空间与自然生态空间整体格局共同生长的发展模式，强化沅江传统水乡风貌，突出城乡空间特色差别，对生态环境的保护落实为严格按照空间管制的范围和要求进行管理，彰显沅江“生态名市”风貌特色，充分发挥生态环境效益。

沅江市生态保护敏感性评价表

三、“十四五”国土空间开发利用主要思路

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照新发展理念和高质量发展要求，立足沅江资源禀赋和经济社会发展实际，紧扣新时代自然资源和国土空间开发保护新要求，深化国土空间供给侧结构性改革，坚定不移实施主体功能区战略和制度，加快转变国土空间开发利用方式，提升国土空间品质和利用效率，提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力，促进全市经济社会发展更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

（二）指导原则

1、坚持协调发展的原则。推进土地要素市场化配置改革，建立健全城乡统一的建设用地市场，完善集体经营性建设用地入市和农村宅基地“三权分置”改革。在确保重点建设项目用地的前提下，统筹安排各类区域用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。新增建设用地要优先安排交通、能源、水利等基础设施建设和高新技术产业建设的项目，保证国家重点建设用地。

2、坚持节约发展的原则。在确保经济社会发展的前提下，大力推进土地资源节约集约利用，严格控制建设用地增量和规模。各行业的发展要充分利用现有土地，提高土地利用率。坚持“开源”“节流”并举。把农村居民点用地的减少和城镇用地增加挂钩；适度开发土地后备资源，积极推行土地整理，增加土地有效供给，确保建设占用耕地占补平衡。

3、坚持可持续发展的原则。在确保耕地、湿地资源保护的前提下，立足资源环境承载能力，从严从紧控制建设占用农用地的总量和速度。注重土地可持续利用，坚持土地开发利用与整治保护相结合。正确处理经济建设与生态环境保护、矿产资源保护的关系，改善和保护土地生态环境，提高防御自然灾毁的能力，做到经济、社会、生态效益的统一。

（三）目标及任务

1、确保耕地得到有效保护。耕地面积稳中有增，基本农田保护、建设力度显著加大。到2025年耕地保持在57800公顷以上，人均耕地不低于0.07公顷。稳定基本农田保护面积50090.68公顷，保护率达86%，比“十三五”增加25公顷。

2、确保土地整理项目实施。重点抓好后背耕地开发2745亩、高标准基本农田建设4.76万亩、“旱改水”1108亩、增减挂钩786亩等项目的实施。

3、确保重点项目建设用地。“十四五”期间，规划新增建设用地900公顷以上，确保全市新增城镇村建设、独立工矿、水利、交通、物流、公共服务等项目建设用地。同时，通过农村居民点整理调整建设用地544.3公顷。

4、确保土地资源节约利用。加强土地矿产集约节约利用。严格耕地、林地保护，建立项目节约集约用地考核质量约束体系。合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。科学配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，适度提高城镇建筑容积率，提高单位土地投资强度。合理安排生态用地，实现耕地占补平衡，积极开展土地整理和复垦，加大闲置土地清理力度，盘活存量资源。统筹安排城乡建设用地，促进农业向规模经营集中；工业向开发区和工业集中区集中；农民居住向城镇和农村新型社区集中。全市闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地就业容纳力和经济产出率明显提高。到2025年，全市土地利用率达到60%（不含洞庭湖水域面积）。

5、确保矿产资源有序开采。坚持“在开采中保护，在保护中开采”的原则，合理布局开发利用矿产资源，优化资源配置，使矿产资源得以可持续利用。整治矿产资源开发秩序，坚决制止河砂、赤山岛取土等矿产资源乱挖滥采行为。巩固河道砂石开采整治成果，严格控制河道砂石开采生产规模，强力整治赤山岛非法采砂取土，确保矿产资源有序开采。

四、保障措施

（一）保障发展更加持续有力，提高土地资源供应能力。积极办理各类建设用地报批，确保全市重点项目建设用地。优先保证基础设施建设项目用地、民生工程用地和投资强度与土地利用效率效益高的工业项目用地需求；确保全市交通、能源、水利等独立选址的重点建设项目用地和由国务院及有关部门批准并审批的重点建设项目用地。根据城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，大力推进农村居民点集聚和农村建设用地整理工作，为城镇发展拓展用地指标来源。

（二）保护资源更加严格规范，提高土地资源节约能力。按照“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则，严格管理建设用地，努力实现土地利用方式从粗放经营到节约集约经营的根本转变。一是切实保护耕地。认真贯彻落实耕地保护的基本国策，保障全市耕地总量动态平衡。切实贯彻落实基本农田保护责任制度、用途管制制度、严格审批与占补平衡制度、质量保护制度等各项保护制度，实现耕地数量不减少、用途不改变、质量不下降的“三不”目标。继续加强农村土地综合整治，以建设促保护，增加耕地数量，提高耕地质量，确保耕地年度占补平衡总量动态平衡。二是集约节约利用土地。坚持以项目定用地、以投资额定用地量，控制容积率、绿化率；鼓励园区厂房向空中发展、多层发展；严格控制各类行政办公楼、专家楼用地面积，全面提高土地集约利用水平。三是严肃查处违法用地。加大土地巡查执法及违法案件的查处力度。对闲置2年以上的土地按规定坚决予以收回，并依法及时处置。加强土地储备，严格集中统一供地，确保土地市场供应合理，稳定有序。

（三）维护权益更加切实有效，提高土地市场建设能力。大力推进征地制度改革，突破“土地的二元所有制结构”，构建城乡统一的土地市场，进一步完善不动产登记制度，加强土地产权管理。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，加强农村集体土地所有权及农村宅基地确权登记发证成果应用，探索建立农村产权资产流转交易平台，促进农村产权流转交易，提高农村要素资源配置和利用效率。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。严禁城镇居民在农村购买宅基地。三是完善土地交易市场。所有建设用地必须实行招、拍、挂，公平、公开、公正进行土地使用权出让。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“农村集体经营性建设用地”可依法转让，并在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

（四）服务社会更加全面优质，提高土地综合管理能力。

一是加强土地利用计划管理。通过年度用地计划，调控用地总量，强化对农用地转用的控制和引导，严格控制农用地转为建设用地的总量、速度、结构。依据省政府及省自然资源厅下达的农用地转用计划总量和全市土地利用及经济发展的实际情况，确定并分解全市农用地转用计划。二是改革用地审批管理方式。严格执行建设项目用地预审制度，在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及土地利用的事项进行审查，使建设项目选址不仅符合规划确定的土地用途，而且从源头上控制和引导建设项目节约和合理用地。科学安排新农村建设用地，合理划分建设用地区、土地开发整理区和生态保护区等，努力使农村居民建房用地管理从混乱走向有序。三是推进国土空间开发利用规划为基础的“多规合一”，优化空间开发模式。落实主体功能区战略和制度，充分吸收原“城市总体规划”、“土地利用总体规划”、“空间规划”等规划成果，编制统一的国土空间规划，实现国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控，形成统一衔接、功能互补、相互协调的国土空间规划体系。加强与国民经济发展规划统筹衔接，细化落实国民经济发展规划提出的空间布局安排，加强与专项规划、区域规划的衔接，确保规划落地。将各类空间规划纳入统一管理，加强与相关政务模块之间的联接和信息交互共享，建立集成各类空间规划成果的国土空间基础信息平台，实现主体功能战略和各类空间管控要素精准落地，形成市县全域国土空间规划管理“一张图”和“一个平台”。